Woningmarkt, urgenter dan ooit

Het meewegen van ‘maatschappelijke waarden’ is cruciaal in gemeentelijke besluitvormingsprocessen rondom gebiedsontwikkelingen. De fysieke leefomgeving staat namelijk onder grote druk. Binnen dezelfde ruimte moeten steeds meer complexe maatschappelijke vraagstukken opgelost worden: voldoende (betaalbare) woningen, een klimaatadaptieve omgeving, de integratie van circulaire en duurzame oplossingen, en bovendien willen we (aangewakkerd door de coronapandemie) ook leven in dorpen en steden die gezond én aantrekkelijk zijn.

Daarbij komt dat gebiedsontwikkelingen zich kenmerken door veel betrokken partijen, zoals het Rijk, Provincie, waterschappen, marktpartijen én burgers, die niet altijd (of zelden) vanuit dezelfde belangen aan tafel zitten. De behoefte aan een integrale benadering van ruimtelijke opgaven, waarin maatschappelijke waarden naast de financieel-economische waarde een evenwichtige plek krijgen, neemt dus toe. Niet voor niets stelt het Rijk met de komst van de Nationale Omgevingsvisie een meer geïntegreerde en gebiedsgerichte aanpak van deze opgaven voor: “Alleen als Rijk, regio en samenleving het samen doen en de opgaven integraal aanpakken, kunnen we met succes werken aan een duurzaam, economisch sterk en leefbaar Nederland, juist ook voor de lange termijn.”

Integraal afwegen: een complexe opgave

Maar hoe betrek je (de belangen van) betrokken partijen op een zorgvuldige manier? En wat maakt het zo complex? Eigenlijk staat niet (meer) ter discussie dat gebiedsontwikkelingen meer betekenis kunnen hebben dan de functionele waarde en marktwaarde alleen. Gebiedsontwikkelingen vormen een cruciale schakel in het realiseren van maatschappelijke waarden. Maar welke maatschappelijke waarden? Maatschappelijke waarden worden door verschillende betrokkenen anders waargenomen en daardoor anders gewaardeerd.

Daarbij komt dat de investeringen om maatschappelijke waarden te realiseren niet per se worden gedaan door degenen die vervolgens ook baat hebben bij de gecreëerde waarden. Het maakt het integraal afwegen van investeringen in maatschappelijke waarde ingewikkeld, maar ook noodzakelijk om een toekomstbestendige leefomgeving te realiseren. Alleen door zowel de financieel-economische als de maatschappelijke waarden in beschouwing te nemen, kan een integrale afweging worden gemaakt.

Het belang van een kwalitatieve benadering

Maatschappelijke waarden zijn niet per definitie op dezelfde wijze te kwantificeren als de financiële kant van de businesscase. Het accepteren van een kwalitatieve beschouwing is essentieel als maatschappelijke waarden een eigen plek moeten krijgen in besluitvorming rondom gebiedsontwikkelingen.

Om maatschappelijke waarden mee te kunnen wegen in besluitvorming, voeren wij ‘maatschappelijke impactanalyses’ uit. Een maatschappelijke impactanalyse dient ter ondersteuning van gebiedsontwikkelingen, door samen met relevante stakeholders te kijken naar de (potentiële) maatschappelijke waarden die met een ontwikkeling tot stand gebracht worden. Dit betekent dat naast de financiële haalbaarheidsanalyse, ook een analyse wordt uitgevoerd die inzichtelijk maakt welke maatschappelijke impact wordt verwacht bij een voorgestelde gebiedsontwikkeling.

Als we kijken naar maatschappelijke waarden, wordt al snel duidelijk dat maatschappelijke waarden lastig (of niet) in geld zijn uit te drukken. De maatregelen die bijvoorbeeld nodig zijn om het gevoel van veiligheid te verhogen zijn vaak wel in geld uit te drukken, maar het gevoel van veiligheid en het belang dat we daaraan toekennen niet. Maar wat telt nu werkelijk in het nemen van een besluit?

We kijken daarom liever op een kwalitatieve manier naar maatschappelijke waarden. Zo stellen we onszelf eerst de vraag: vinden we veiligheid een belangrijk thema binnen de gegeven context van de gebiedsontwikkeling? Vervolgens bedenken we met elkaar hoe het gevoel van veiligheid kan worden vergroot. Dan kijken we naar de benodigde maatregelen en tot slot naar wat we daar in financiële zin voor nodig én (niet onbelangrijk) over hebben.

Hoe doe je dat, een kwalitatieve benadering?

In samenwerking met het College van Rijksadviseurs hebben we hiervoor een kader en proces ontworpen, waarbij we aan de hand van acht wetenschappelijk gevalideerde waardencategorieën (zie figuur 1) en met de juiste mix van partijen op gestructureerde en eenduidige wijze maatschappelijke waarden kwalitatief in kaart brengen en onderdeel maken van de integrale afweging van een gebiedsontwikkeling. Waar we in dit proces naar op zoek gaan, zijn de waarden die een gebiedsontwikkeling toevoegt of ‘kost’ aan haar omgeving en bij wie deze waarden (zowel positief als negatief) precies landen.

Dit leidt tot twee concrete voordelen. Enerzijds waarborg je als gemeente dat je stuurt op ‘de juiste’ thema’s en je bereikt wat je daadwerkelijk belangrijk vindt. Anderzijds wordt het mogelijk om potentiële baathouders vroegtijdig inzichtelijk te maken, waardoor mogelijk aanvullende budgetten beschikbaar gesteld kunnen worden.

Figuur 1: De acht maatschappelijke waardencategorieën van het College van Rijksadviseurs (bron: Brink).

Casus: gemeente Alphen aan den Rijn

Gemeente Alphen aan den Rijn, centraal gelegen in het Groene Hart, staat voor een complexe ruimtelijke opgave. Als ‘Groene Hartgemeente’ wil zij zorgvuldig met de ruimte omgaan door de maatschappelijke opgaven voor gezond en duurzaam wonen, werken en leven op een slimme manier te verknopen met de beschikbare ruimte en uitdagingen in het landelijk gebied. Zij staat hiermee voor een grote uitdaging en besloot daarom de haalbaarheid van vijf ontwikkelplannen voor potentiële gebiedsontwikkelingen in het buitengebied te onderzoeken. Om een evenwichtige afweging te kunnen maken wilde de gemeente (naast de financieel-economische waarde) ook maatschappelijke waarden meewegen in het uiteindelijke besluit. Maar wat is er, naast de ‘harde’ financiële haalbaarheidanalyse, nu voor nodig om tot een integraal beoordeling van maatschappelijke waarden te komen? Samen met relevante stakeholders brachten we de ‘zachte’ maatschappelijke waarden op een systematische en objectieve manier in kaart aan de hand van drie stappen:

Stap 1: bepaal ambities en succesfactoren

Eerst bepalen we wat de belangrijkste thema’s en ambities zijn voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving van Alphen aan den Rijn. Wat is nu belangrijk en voor wie? Deze ambities werken we verder uit in een concreter niveau om die ambities te bereiken. Dit noemen we de kritische succesfactoren. Dit resulteert in een afwegingskader waarin duidelijk wordt wat de gemeente wil bereiken en hoe ze dat wenst te doen (zie figuur 2). Samen met stakeholders structureren en controleren we het afwegingskader aan de hand van de acht waardencategorieën. Zo zijn we er zeker van dat we niets uit het oog verliezen aan potentieel te realiseren maatschappelijke waarden. Dit zorgt ook voor een breed gedragen afwegingskader onder de stakeholders.

In de praktijk

Het lastige met ambities is dat ze vaak vanuit één beleidsdossier worden geformuleerd. Het gaat over ‘wonen’ óf over ‘klimaat’ óf over ‘mobiliteit’. En als we het over deze begrippen hebben, dan beogen we ook nog eens niet allemaal hetzelfde. Dus hoe zorg je dan dat je met elkaar dezelfde taal spreekt als het gaat om maatschappelijke waarden – en hoe breng je deze samen in besluitvorming?

Een belangrijke stap in het proces was het samenbrengen van relevante stakeholders. Door het organiseren van werksessies raakten verschillende beleidsvertegenwoordigers vanuit de domeinen wonen, duurzaamheid, planologie, mobiliteit en stedenbouwkundigen vroegtijdig in het ontwikkelproces met elkaar in gesprek. Hierdoor ontstonden gezamenlijk oplossingen voor ruimtelijke en maatschappelijke uitdagingen. Dit is iets wat in de praktijk vaak (te) laat gebeurt, nadat plannen al grotendeels zijn uitgewerkt door de ontwikkelaars en wijzigingen veel tijd en geld kosten.

Door het slim structureren van de verschillende ambities hielpen we elkaar vroegtijdig om prioritering aan te brengen en op elkaar af te stemmen. Een van de belangrijkste opbrengsten uit de werksessies was het wederzijdse begrip voor verschillende belangen, en hoe deze elkaar kunnen versterken of waar het wringt. Door het gezamenlijk formuleren van kritische succesfactoren, ontstonden oplossingen voor het overbruggen hiervan. Zo was in een van de eerste schetsontwerpen van de ontwikkelplannen een randweg opgenomen waarmee de gemeente als geheel werd ontsloten. Dit bevordert de bereikbaarheid van de dorpskern met omliggende regio’s, maar heeft een negatieve uitwerking op aspecten als biodiversiteit, de beleving van het landschap en de realisatie van een groene entree. Dit resulteerde in een vroegtijdig besluit om de randweg te schrappen uit de ontwerpen. De voordelen wogen niet voldoende op tegen ‘negatieve’ maatschappelijke baten, zo was de conclusie.

Figuur 2: Integraal afwegingskader voor de beoordeling van de maatschappelijke waarde van gebiedsontwikkelingen in Alphen aan den Rijn (bron: Brink).

Stap 2: beoordeel de ontwikkelplannen

Vervolgens worden de ontwikkelplannen beoordeeld aan de hand van het afwegingskader. Specifiek kijken we dan naar de manier waarop de ontwikkelplannen bijdragen aan de kritische succesfactoren. Is de bijdrage positief of negatief? Bij wie vallen deze positieve en negatieve waarden? Op welk schaalniveau hebben deze waarden een impact: lokaal, gemeentelijk, regionaal, provinciaal, landelijk of wereldwijd? En vinden we dat belangrijk of minder belangrijk?

Omdat we per definitie appels met peren vergelijken, en we deze appels en peren ook nog eens anders waarderen, proberen we een beoordeling aan de hand van (een optelling van) cijfermatige scores te vermijden. We beoordelen de kritische succesfactoren liever aan de hand van kleuren, smileys of plussen en minnen. Hierdoor wordt in een oogopslag duidelijk aan welke ambities positief of negatief wordt bijgedragen, op basis van het afwegingskader. Ook wordt inzichtelijk welke partijen hier profijt of juist last van hebben.

In de praktijk

Door het gezamenlijk opstellen van een afwegingskader ontstaat een transparant en integraal document op basis waarvan de vijf ontwikkelplannen voor Alphen aan den Rijn zijn beoordeeld. Het afwegingskader helpt in het objectiveren van de maatschappelijke effecten van de voorgenomen investeringen. Het waarderen van deze effecten blijft echter een kwestie van subjectieve waardeoordelen die worden gevormd door de specifieke context. Delen van de onderzoeksgebieden hebben bijvoorbeeld te maken met bodemdaling die beperkend werkt op het aantal woningen dat je daar kunt bouwen. Ondanks de behoefte aan (betaalbare) woningbouw werden plannen hier niet op ‘afgerekend’. Door ruimte te creëren voor water wordt het probleem van bodemdaling verholpen, terwijl ook aandacht ontstaat voor biodiversiteit en landschappelijke kenmerken.

Stap 3: beoordeel de maatschappelijke waarden integraal

De laatste stap is het integraal beoordelen van de individuele bijdragen aan kritische succesfactoren, in samenhang met elkaar. Daarbij streven we dus niet naar het bij elkaar optellen van scores om te komen tot één eindoordeel, maar het benoemen van kansrijke manieren en maatregelen die (meervoudig) bijdragen aan de ambities voor het gebied.

In de praktijk

Door de toepassing van het afwegingskader werd het mogelijk om potentiële maatregelen met meervoudige maatschappelijke impact bloot te leggen. Zo zijn we tot de conclusie gekomen dat het aanleggen van groene langzaamverkeersverbindingen resulteert in het ontsluiten van de dorpskern naar omliggende natuur- en recreatiegebieden. Dit heeft niet alleen een positieve impact op de leefbaarheid binnen het gebied, maar ook op het economisch potentieel voor recreatieve bedrijvigheid. Verder resulteert het versterken van de ecologische structuur binnen het plangebied niet alleen in een grotere biodiversiteit, maar ook in een groter aanbod van groen en blauw voor de regio en een betere wateropvang. Door de integrale beoordeling van kritische succesfactoren legden we dus bloot hoe door een of enkele ingrepen ‘meervoudige waardecreatie’ kan worden gerealiseerd – en hoe je financiële middelen zo efficiënt en effectief mogelijk kunt inzetten. Dit helpt in het maken van een uiteindelijk afweging tussen kansrijke en minder kansrijke routes in het realiseren van gebiedsontwikkelingen.

Ondanks de uitdagingen rondom het meewegen van maatschappelijke waarden in gemeentelijke besluitvorming, zijn we er door de gezamenlijke inspanningen in geslaagd om tot een waardevol resultaat te komen: een integraal perspectief op de stadsrand van Alphen aan den Rijn, waarbij de financiële en maatschappelijke kant vervlochten zijn. Dat heeft inmiddels geresulteerd in het nader uitwerken van twee van de vijf onderzochte gebiedsontwikkelingen.

Vier lessen voor maatschappelijke waarden

De toepassing van het kader en de proces in de praktijk leert de gebiedsontwikkelaars van de toekomst vier belangrijke lessen:

  1. Geef maatschappelijke waarden een plek

    Allereerst dienen maatschappelijke waarden überhaupt een plek te krijgen in de organisatie (wie is er van?), in het beleid (wat willen we integraal bereiken?) en in besluitvorming (hoe nemen we integrale besluiten?). Daarmee ontstaan het besef en de urgentie om maatschappelijke waarden mee te wegen in politiek-bestuurlijke besluitvorming, waarbij een alleen financiële onderbouwing niet meer wordt geaccepteerd.

  2. Gebruik een transparant en integraal afwegingskader

    Door het gebruik van een integraal afwegingskader wordt het mogelijk om de consequenties van investeringsbeslissingen te objectiveren en op basis van ‘dezelfde taal’ te bediscussiëren. Het gebruik van een integraal afwegingskader faciliteert het voeren van een objectieve discussie en maakt besluiten navolgbaar.

  3. Beschouw maatschappelijke waarden samen

    Het vroegtijdig betrekken van verschillende expertises én perspectieven van zowel interne als externe stakeholders is cruciaal om te komen tot een breed gedragen en integraal afwegingskader. Expertise op het gebied van mobiliteit, economische ontwikkeling, duurzaamheid, wonen en biodiversiteit ligt meestal nou eenmaal bij verschillende personen en instanties. Door het samenbrengen van kennis en expertise ontstaat een daadwerkelijk integraal perspectief. Daarnaast is de waarde die door stakeholders wordt toegekend aan de verschillende ambities ook verschillend, afhankelijk van de specifieke context. Het samenbrengen van verschillende perspectieven is de basis voor het creëren van draagvlak.

  4. Houd ‘zachte waarden’ zacht

    Het accepteren van een kwalitatieve beschouwing is essentieel als maatschappelijke waarden een eigen plek moeten krijgen. Daartoe hoort ook het omgaan met onzekerheid en veranderlijkheid. Het bepalen van maatschappelijke waarde is al met al geen wiskunde. Het is een zaak van interpretatie, van belangen en politieke keuzes. Mede daardoor wordt vaak gekozen om deze ‘zachte’ elementen dan maar buiten beschouwing te laten. In de woorden van Lucebert: ‘alles van waarde is weerloos’ daarbij doelend op dat je het niet kunt ‘pakken’, maar dat het wel datgene is dat het leven rijk maakt. Daarom voeren we een pleidooi om deze elementen juist wél mee te wegen, want dat het moeilijk te meten is, betekent niet dat het niet van belang is.